La juridiction administrative

La juridiction administrative

La juridiction administrative

Une justice placée au cœur de la relation entre les citoyens et les pouvoirs publics

Missions

Protéger les citoyens contre les abus ou les erreurs de l'administration.

Permis de construire, montant des impôts, réglementation sur les OGM, reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière... pratiquement tous les actes de l'administration peuvent être contestés par les citoyens.

Les principes constitutionnels français consacrent l'existence, les compétences et l'indépendance de la justice administrative.

En application de ces principes, seul le juge administratif peut annuler ou réformer les décisions, qu'elles soient individuelles ou de portée générale, prises par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle, dans l'exercice de pouvoirs relevant de la puissance publique.

En bref

Le juge administratif, au cœur de la vie publique, est saisi d’un contentieux qui progresse fortement et se diversifie.

Un contentieux administratif en forte croissance En dix ans, le nombre d'affaires portées devant le juge administratif a augmenté de 96% devant les tribunaux administratifs et de 164% devant les cours administratives d'appel. Depuis le début des années 2000, le contentieux administratif progresse chaque année en moyenne de 6,5 % pour les tribunaux administratifs, et de 10 % pour les cours administratives d'appel. Les domaines traditionnels du contentieux administratif tels que les impôts, les contrats administratifs, la fonction publique, les libertés publiques, la police administrative (du fait notamment des politiques de maîtrise des flux migratoires) restent très dynamiques. Mais la multiplication des autorités publiques et le renouvellement des politiques publiques se sont aussi traduits par des extensions du champ d'application du droit public et du domaine de compétence du juge administratif.

Cette évolution se manifeste avec la montée en puissance du droit de l'environnement. Elle est également perceptible avec l'évolution du droit de l'aménagement et de l'urbanisme ou dans le domaine des collectivités territoriales (régions, départements, communes et collectivités d'outre-mer ou à statut particulier...), dont les compétences et le pouvoir de décision ne cessent d'augmenter. La régulation de l'audiovisuel et la protection des citoyens à l'égard des traitements nominatifs de données est aussi une source de croissance du contentieux administratif. Tout comme le droit social (santé publique, aide et action sociale, droit au logement opposable, revenu de solidarité active...) et le droit économique (commande publique, propriétés publiques ou privatisations, interventions économiques, régulation des secteurs qui s'ouvrent à la concurrence, contrôle des concentrations économiques...).

Perspectives historiques

Le Conseil d'État du vingt-et-unième siècle, et plus largement, la juridiction administrative trouvent leur origine dans les organes institués auprès des rois de France, dès le treizième siècle au moins, d'abord sans doute pour le conseiller et l'assister dans l'administration et le gouvernement de l'État, mais qui ont reçu très tôt des attributions juridictionnelles. Cette fonction juridictionnelle s'est maintenue jusqu'à la Révolution de 1789, en dépit du développement du rôle judiciaire des « parlements » de Paris et des provinces, titulaires de la « justice déléguée » par le souverain.

A la veille de la Révolution, le « Conseil d'État du Roi » comprenait trois formations, dont celle du « Conseil des dépêches », devant lequel des conseillers d'État venaient présenter les litiges d'ordre administratif suffisamment importants pour être soumis au Roi, tandis que le « Conseil d'État privé, finances et direction », composé de conseillers d'État et de maîtres des requêtes, exerçait des compétences juridictionnelles correspondant à celles d'une cour suprême. Ce dernier conseil deviendra, dès 1790, le « Tribunal de cassation », préfiguration immédiate de la Cour de cassation.

La distinction tranchée entre les « ordres » juridictionnels (judiciaire, d'une part, administratif, d'autre part), qui remonte à l'époque révolutionnaire, fut inspirée par la volonté de prévenir le renouvellement des entraves mises, sous les quatre derniers règnes de l'Ancien régime, par les parlements, qui s'étaient arrogés un rôle politique, à l'exercice de l'autorité royale. Elle se traduisit par l'adoption d'une loi « sur l'organisation judiciaire » des 16-24 août 1790, toujours en vigueur dans certaines de ses dispositions, dont l'article 13, aux termes duquel : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Cette interdiction avait été confirmée par une loi du 16 fructidor an III, avec une rédaction plus vigoureuse encore : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit ».

Il en découlait nécessairement que les litiges mettant en cause l'administration seraient jugés à part, au sein de l'administration elle-même, ce qui était confirmer le principe que ces litiges relevaient de la justice « retenue ». Cette justice fut confiée à un « Conseil d'État », institué par la constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799), celle du Consulat puis de l'Empire, dont l'article 52 disposait : « Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ». Ce conseil, qui comptait, pour l'exercice de ses fonctions consultatives cinq sections administratives (Finances, Législation, Guerre, Marine et Intérieur), fut complété en 1806 d'un « Comité du contentieux » (devenu « section » en 1848), pour l'exercice distinct de ses fonctions juridictionnelles. Ultérieurement (par une loi du 24 mai 1872 qui réorganisait le Conseil d'État), un « Tribunal des conflits » fut créé, avec une composition strictement paritaire de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation et la mission principale de trancher les conflits qui opposeraient, inévitablement, la juridiction administrative à la juridiction judiciaire sur leurs domaines de compétences respectifs.

Selon la conception ancienne de la justice « retenue », c'était le chef de l'État ou, par délégation, un ministre qui tranchait les litiges ; en réalité la proposition du Conseil d'État, qui instruisait l'affaire, était de plus en plus souvent adoptée, si bien qu'une loi du 24 mai 1872 lui conféra des pouvoirs de justice « déléguée », c'est-à-dire la mission, dans certains cas, de se prononcer de son propre chef, les autres cas continuant théoriquement de relever du ministre en première instance. Néanmoins, par une décision Cadot du 13 décembre 1889, le Conseil d'État se reconnut une compétence « de droit commun » en matière de litiges nés d'une décision d'une autorité administrative, c'est-à-dire le pouvoir de statuer sur ces litiges toutes les fois que le jugement n'en avait pas été expressément attribué au chef de l'État (ou a un ministre). De cet arrêt fondamental date l'abandon de la théorie dite « du ministre-juge » ; désormais, l'administration avait pour juge ordinaire un véritable organe juridictionnel.

Les litiges de plus en plus nombreux portés devant le Conseil d'État firent apparaître une justification bien plus profonde de la « dualité » de juridiction que les craintes d'immixtion qui, en 1790, avaient conduit à séparer le jugement de l'administration de celui des personnes privées : on s'aperçut en effet que, la plupart du temps, on ne pouvait pas appliquer à la première les règles édictées pour les secondes. L'administration est investie de missions d'intérêt général pour l'accomplissement desquelles elle dispose de moyens de réglementation et de contrainte, dont il importe de ne pas brider excessivement l'emploi ; mais, en contrepartie, elle a des devoirs dont l'accomplissement doit être scrupuleusement observé. Ainsi, comme le constata le Tribunal des conflits dans le célèbre arrêt Blanco du 8 février 1873, à propos de la responsabilité de l'État : « (...) cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; (...) elle a ses règles spéciales, qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés (...) ». Or, bien souvent, ces règles spéciales n'existaient pas dans la législation ou la réglementation que le juge devait appliquer. Le Conseil d'État et le Tribunal des conflits (mais également la Cour de cassation et, plus récemment, le Conseil constitutionnel) ont dû, ne pouvant en aucun cas s'abstenir de trancher, « dégager » ces règles nouvelles indispensables, à partir de toutes celles qui préexistaient mais ne pouvaient être appliquées directement à l'administration. C'est ainsi qu'est apparue une jurisprudence administrative qui n'a cessé de se développer, pour répondre à toutes les incertitudes que soulève l'application des lois et des règlements dans les rapports des administrations avec les administrés.

Cette jurisprudence, aucun juge n'était mieux à même de l'élaborer que les membres du Conseil d'État qui, par leur contribution à l'élaboration des textes de l'administration ainsi que par les fonctions que certains d'entre eux exerçaient (et exercent encore) temporairement au Parlement, dans des ministères, des préfectures, des entreprises publiques, connaissent et comprennent pleinement les contraintes de l'administration et peuvent parvenir à les concilier avec les droits des personnes privées. Elle s'est constituée au fil des litiges, tout au long des deux cent et quelques années de son activité contentieuse et de celle des autres juridictions qui y ont contribué et a été jalonnée de « grands arrêts », dont chacun marque une avancée plus ou moins considérable du statut, du rôle ou des pouvoirs du juge administratif.

Si l'existence, en tant que telle, de la juridiction administrative n'a pas été formellement inscrite dans la constitution de 1958, son nouvel article 61-1, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, consacre néanmoins indirectement le Conseil d'État comme juridiction administrative suprême, dans l'institution du nouveau mécanisme d'exception d'inconstitutionnalité de dispositions législatives. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion, dans une décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 de consacrer, comme figurant « au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ». Par ailleurs, dans une décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, il avait désigné comme une garantie fondamentale l'indépendance de la juridiction administrative comme de la juridiction judiciaire, garantie s'étendant au « caractère spécifique de leurs fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur, ni le Gouvernement ».

Cours administratives d'appel

Depuis 1987, les cours administratives d'appel sont devenues les juges d'appel de droit commun des tribunaux administratifs.

Il existe 8 cours administratives d'appel : Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris ou Versailles. Créées en 1987, les cours administratives d'appel sont devenues les juges d'appel de droit commun des tribunaux administratifs, à l'exception des appels formés contre les recours sur renvoi de l'autorité judiciaire, du contentieux des élections municipales et cantonales et des recours en appréciation de légalité, qui relèvent du Conseil d'État en appel.

Environ 16% des jugements rendus par les tribunaux administratifs sont frappés d'appel auprès des cours administratives d'appel. Les 8 cours d'appel ont jugé environ 27 000 affaires en 2008, et les délais moyens de jugement - qui étaient supérieurs à 3 ans en 2000 - sont désormais de moins de 13 mois.

Les cours administratives d'appel sont présidées par un conseiller d'État. Elles sont composées de présidents de chambre, d'assesseurs, et de conseillers qui exercent les fonctions de rapporteurs et de rapporteurs publics.

Les magistrats sont assistés par des agents de greffe qui assurent notamment la transmission des mémoires et pièces entre les parties et la notification des décisions rendues.

Les cours administratives d'appel sont organisées et se prononcent conformément aux dispositions du code de justice administrative.

Tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs sont les juges administratifs de droit commun en premier ressort.

Il existe en France 42 tribunaux administratifs (31 en métropole et 11 en outre-mer).

En cas de litige, le tribunal administratif compétent est celui situé dans la zone géographique où siège l'autorité qui a pris la décision attaquée. En 2008, les tribunaux administratifs ont jugé plus de 186 000 affaires. Les délais moyens de jugement, qui étaient de plus de 20 mois en 2000, ont aujourd'hui été ramenés à moins de 13 mois.

Les tribunaux administratifs sont composés de présidents de chambre et de conseillers qui exercent les fonctions de rapporteur ou de rapporteur public.

Les magistrats sont assistés par des agents de greffe qui assurent notamment la transmission des mémoires et pièces entre les parties et la notification des décisions rendues.

Les tribunaux administratifs sont organisés et se prononcent conformément aux dispositions du code de justice administrative.

Outre leurs attributions juridictionnelles, les tribunaux administratifs peuvent être appelés, à titre consultatif, à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets de leur ressort.

Cour nationale du droit d'asile

La Cour nationale du droit d’asile est la juridiction administrative compétente en France, pour examiner les recours formés contre les décisions prises par l’Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) portant sur les demandes d’asile.

Les conditions d'octroi de l'asile sont fixées par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui confie à une juridiction administrative spécialisée placée sous le contrôle de cassation du Conseil d'État, la Cour nationale du droit d'asile (anciennement Commission des recours des réfugiés), le soin d'examiner les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Au fil des années, le contentieux porté devant la Cour nationale du droit d'asile a connu de profondes évolutions, liées à celles du contexte géopolitique et des réponses apportées par les pouvoirs publics à ces situations nouvelles. Aujourd'hui, la Commission doit faire face à une importante augmentation du nombre de recours formés devant elle.
la source:https://www.conseil-etat.fr