Le juge administratif et les libertés individuelles
Le juge administratif et les libertés individuelles
Dans ses conclusions
au sujet de l’arrêt du tribunal des conflits Société immobilière de Saint-Just,
de 1902, Romieu estimait qu’il « est de l’essence même de l’administration
d’agir immédiatement et d’employer la force publique sans délai ni
procédure : quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge
l’autorisation d’y envoyer les pompiers ». Ainsi, pendant longtemps
l’administration a bénéficié d’une certaine impunité, le juge se refusant
notamment à lui adresser des injonctions. En réponse à l’étendue du pouvoir
administratif et des nombreux abus que son autorité pouvait engendrer,
l’indépendance du juge administratif, et plus particulièrement du Conseil
d’Etat statuant au contentieux s’est très vite imposée. Sous l’inspiration de
Gambetta, elle sera définitivement consacrée par la loi du 24 mai 1872, qui
ancre le Conseil d’Etat dans les institutions républicaines. L’un des
principaux apports de sa jurisprudence va être de concilier les exigences de
l’ordre public et l’impératif de protection des libertés individuelles. Ces
dernières se définissent, selon le dictionnaire Larousse, comme
« l’ensemble des droits reconnus aux individus en tant que tels, quels que
soient leur pays, leur origine éthique ou social, leur sexe, leurs croyances
religieuses ou politiques ». On peut ainsi citer la liberté d’expression,
de penser ou encore la liberté d’aller et venir. Fondé sur les principes de
séparation des pouvoirs et de souveraineté du peuple, l’Etat de droit est le
garant de ces libertés. Elles sont d’ailleurs consacrées par la déclaration des
droits de l’homme et du citoyen du 26 aout 1789, qui elle même s’inspire de l’Habeas
corpus (1679) et de la déclaration des droits (1689) en Grande-Bretagne ainsi
que de la Déclaration d’indépendance américaine (1776). Ces principes ont
vocation à être inaliénables et universels, on les trouve souvent défendus par
les tenants du droit naturel.
Une grande partie de
la difficulté du sujet réside dans la distinction entre les libertés
individuelles et les libertés collectives, telles que le droit de grève ou
encore de réunion. En effet, dans certains cas ces deux domaines semblent
intrinsèquement liés, j’en tiens pour exemple la liberté de réunion, qui est
une forme de moyen d’expression collective d’une somme de pensées
individuelles. Or, dans notre pays, qui prône à tout va la nécessiter du
respect les Droits de l’Homme, qui se veut profondément démocratique, et qui
place l’individu en tant que valeur essentielle, comme bien d’autres sociétés
de l’ordre marchand, les libertés individuelles se doivent d’être défendues.
L’article 66 de la Constitution de 1958 fait ainsi du juge judiciaire le
« gardien des libertés individuelles ». Dans les faits pourtant, la
protection des libertés est partagée avec le juge administratif, qui protège à
la fois les libertés publiques et individuelles. Son contrôle s’effectue dans
le respect du droit européen ou de la charte des droits fondamentaux. Ainsi, le
juge administratif est par exemple compétent, depuis l’arrêt Pannizon de 2013,
pour juger de la régularité d’une emprise et pour statuer sur les
indemnisations dans le cas où elle serait irrégulière. De même, il est
compétent en cas de référé-liberté pour faire cesser toute atteinte grave et
manifestement illégale de l’administration à un droit de propriété, en cas
d’urgence et « quand bien même l’atteinte aurait le caractère d’une voie
de fait ». Son pouvoir empiète donc parfois sur celui du juge judiciaire,
en application de la règle « Specialiageneralibusderogant ». En effet, le droit
de recours est un principe général du droit communautaire (CJCE, 15 mai 1986,
Johnston) et un droit garanti par la Cour Européenne des droits de l’Homme
(CEDH, 2000, Kudla c/Pologne). Or en matière administrative, sauf perte de son
privilège de juridiction comme en cas de voie de fait, il parait assez logique
que le juge administratif soit compétent. De plus, aux regards des évènements
actuels et du contexte de l’état d’urgence, la question paraît d’une
particulière pertinence. Il conviendra ainsi de se demander quelle est
l’étendue de son pouvoir lorsque des libertés individuelles sont
bafouées ? Si le pouvoir protecteur du juge est limité par l’étendu de ses
compétences et par l’impératif d’ordre public (I), on assiste tout de même, ces
dernières années, à une extension de son pouvoir en matière de protection des
libertés individuelles (II).
I.
L’étendue du pouvoir du juge administratif dans le contrôle de
légalité des actes administratifs
La loi, mais surtout
le bloc de Constitutionnalité, protègent un certain nombre de libertés
individuelles. Ainsi, une mesure illégale serait susceptible de violer ces libertés,
considérées pour la plupart comme fondamentales ; d’où la nécessité d’un
contrôle du juge, tant quant au respect des garanties de l’administré qu’aux
motifs de la décision attaquée
A. L’étendue du
contrôle quant au respect des garanties de l’administré dans l’élaboration de
l’acte administratif.
En principe, le juge
administratif est compétent pour connaître des recours contre les actes
administratifs unilatéraux. Cependant, par un arrêt Krescaire de 1954, le
Conseil d’Etat distingue selon que l’acte, en l’occurrence une circulaire, soit
interprétatif, non décisoire et donc insusceptible de recours ou qu’il soit
réglementaire et puisse ainsi fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.
En 2002, l’arrêt Duvignère précise cette jurisprudence, distinguant les
circulaires impératives, réglementaires, qui peuvent être interprétatives et
sont susceptibles de recours, des circulaires non impératives, non
réglementaires, qui sont toujours interprétatives et insusceptibles de recours.
Ainsi, pour que l’acte administratif soit contestable devant le juge, il doit
présenter un caractère impératif. Les mesures gracieuses, mesures de faveur,
individuelles et dérogatoires, bénéficient donc, lorsqu’elles ne reposent sur
aucun fondement textuel, comme c’est la plupart du temps le cas, d’une immunité
juridictionnelle totale en ce qui concerne le contrôle de légalité. Pour ces
actes susceptibles de recours, l’administré bénéficie d’un certain nombre de
garanties quant à leur élaboration.
Le préambule de la
Charte de Munich de 1971 énonce que « le droit à l’information (…) est une
liberté fondamentale de tout être humain ». Il constitue donc une liberté
individuelle garantie à tout Homme. En se fondant sur cette considération, la
loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leur relations avec
l’administrations énonce que « toute décision prise par une autorité
administrative doit mentionner la signature de son auteur, la mention (…) du
prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Le défaut de ces mentions
entraine l’illégalité de l’acte pour vice de forme selon l’arrêt Senina du 22
février 2002. Le destinataire de la décision doit donc être en mesure
d’identifier sans ambiguïté son auteur, comme le rappel une jurisprudence de
2003. Dans ce même état d’esprit qui tend à protéger le droit à l’information,
l’arrêt Pasquier de 1949 décide qu’un acte administratif ne sera exécutoire que
lorsque les intéressés en auront connaissance. En cas de litige, le juge
vérifie soit que les conditions de publicité prévues par les textes ont été
respectées, soit lorsque ces modalités ne sont pas établies, que l’acte a fait
l’objet d’une publicité suffisante. Ainsi, dans cette logique, l’acte
individuel doit être notifié à son destinataire pour lui être opposable. Le recours
contre ces actes doit être introduit dans les deux mois suivant leur
publication ou notification. Or, un acte individuel, notifié à la personne
qu’il vise prioritairement, peut néanmoins affecter la situation d’un tiers,
qui n’en a pas eu immédiatement connaissance puisque n’étant pas règlementaire,
l’acte n’a pas été publié. Pour protéger de droit à l’information du tiers, le
délai de recours partira du jour où ce dernier a eu connaissance de l’acte.
Pour palier à ces situations instables, il arrive que certains actes
individuels soient publiés. La théorie de la connaissance acquise est ainsi
abandonnée quand elle remet en cause une garantie de l’administré ; cette
garantie fait donc obstacle à l’application de la règle selon laquelle celui
qui forme un recours administratif contre une décision est censé avoir
connaissance de la décision qu’il conteste. Quand l’administration retire une
décision, l’annulation a des effets rétroactifs. En revanche, en cas
d’abrogation, celle-ci ne vaut que pour l’avenir, ce qui peut constituer une
atteinte aux libertés individuelles de l’administré.
Au delà des vices de
formes, qui peuvent constituer une violation de la libertés des administrés, le
juge administratif s’attèle aussi à contrôler les motifs des décisions prises
par l’administration.
B. L’extension de
l’étendue du contrôle quant aux motifs de l’acte administratif
La validité de
certaines décisions dépend des motifs qui l’ont justifié. Pour exemple, dans
l’arrêt Abbé Bouteyre de 1912, il a été rappelé que bien que dès lors que le
pouvoir règlementaire ait instauré une autorisation ministérielle, le ministre
ait un pouvoir de contrôle a exercer, le refus ne peut être motivé que par
l’intérêt du service et non par des considérations personnelles.Pour des
raisons divers (technicité de l’affaire, sensibilité, caractère politique etc),
le juge exerce un contrôle variable sur les motifs d’un acte strat.
Le contrôle normal,
celui de la qualification juridique des faits, a été introduis pas le Conseil
d’Etat dans l’arrêt Gomel de 1914. Qualifier revient à « appliquer le droit aux
faits ».Le juge a eu des difficultés à entrer dans le contrôle de la
qualification juridique des faits car il entame le pouvoir d’appréciation de
l’administration.L'arrêt Gomel, qui traitait d’une atteinte au droit de
propriété, marque une extension significative du contrôle qu'exerce le juge de
l'excès de pouvoir sur l'administration : pour la première fois, le Conseil
d'État admet de contrôler non seulement l'exactitude du raisonnement juridique
suivi par l'administration mais aussi la validité de la qualification juridique
des faits à laquelle elle s'était livrée pour prendre la décision attaquée.
Depuis l'arrêt Gomel , toutes les fois qu'un texte soumet une décision
administrative à des conditions de fait juridiquement qualifiées, le juge de
l'excès de pouvoir contrôle que les faits en cause étaient de nature à
justifier la décision qui a été prise.
Si le Conseil d'État ne va pas encore jusqu'à contrôler l’exactitude
matérielle des faits en cause, il n'attendra que deux ans pour le faire (CE,
Camino, 14 janvier 1916). Contrairement à l’erreur de droit, qui n’exige pas de
connaître le dossier et qui vaut de manière générale, le contrôle de la
qualification juridique des faits nécessite un examens, parfois approfondi, du
dossier. De plus la solution apportée ne vaut que pour le cas d’espèce. Les
arrêts Raoult et Mulsant, de 1983, témoignent de ce passage d’un contrôle
abstrait de l’erreur de droit) un contrôle concret de la qualification
juridique des faits. Pour la première fois, le CE vérifie que les faits
reprochés à l’un et l’autre étaient bien de nature à justifier un refus
d’admission de concourir, s’ils révélaient une incapacité à exercer les
fonctions convoitées. Le juge découvre ainsi les conditions d’exercice d’un pouvoir
que le législateur aurait accordé sans énumérer les motifs pour lesquels
l’administration doit l’exercer. Soit le juge déduira que le législateur a
souhaité accorder un pouvoir discrétionnaire à l’autorité administrative, soit,
il précisera lui-même quels sont les motifs qu’elle peut retenir.
A partir des années soixante,le
juge a admit, au moins en matière de qualification juridique des faits,l’exercice
d’un contrôle minimum, celui de l’erreur manifeste d’appréciation. Certains
auteurs l’appelaient dans les années 1970 le contrôle du flagrant délit
administratif. Le juge peut effectuer un contrôle, dit minimum ou restreint,
sur la qualification juridique des faits pour sanctionner l’erreur manifeste
d'appréciation relative à une décision administrative. Une décision est
entachée d'une erreur manifeste d'appréciation lorsque l'administration s'est
trompée de manière grossière dans l'appréciation des faits qui ont motivé sa
décision.Dans ce type de contrôle, le juge administratif se contente donc de vérifier
l’exactitude matérielle des faits et la légalité externe.Il s’agit du type de
contrôle qui est effectué dans l’appréciation des candidats par les jurys
d’examen ou de concours (refus du juge de modifier les notes, sauf, bien
entendu, rectification d’erreur matérielle), comme en témoigne l’arrêt, de
1979, Leca, sur le choix de la note attribuée à un fonctionnaire.
Le contrôle maximum
s’applique en matière de police administrative et en matière d’expropriation. On
l’appel ainsi car l’acte administratif n’est légal que s’il est nécessaire, eu
égard aux conséquences qui s’y attachent. Ainsi, l’arrêt ville nouvelle, du 28
mai 1971 énonce qu’« une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité
publique que si les atteintes à la propriété privée, le coup financier et
éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas
excessif eu égard à l’intérêt qu’elle présente. » Le motif de la décision est
ainsi contrôlé de manière plus restrictive, garantissant une meilleure
protection des libertés.
La défense de la
liberté individuelle est limitée par l’ordre public. Le contrôle de
proportionnalité de l’acte administratif s’effectue donc par une comparaison
entre ces impératifs.
II.
L’étendu du pouvoir du juge administratif dans le contrôle de
proportionnalité des actes administratifs quant à la nécessité du maintient de
l’ordre public
L’administration est tenue à une obligation de préservation de
l’ordre public. Cet impératif semble allé à l’encontre de certaines libertés
individuelles. Il conviendra donc, pour le juge, d’opérer une conciliation
entre ces deux valeurs lorsqu’il rendra ses décisions.
A. la nécessité de
contrôler la proportionnalité des mesures de police administrative
Les mesures de police
administratives, par opposition aux mesures de police judiciaire, tendent à
prévenir les troubles, à préserver l’ordre public, qui se ramènent à la
trilogie municipale issue de la grande loi sur les communes de 1884 (sécurité,
salubrité, tranquillité). Depuis l’arrêt Commune de Morsang-sur-Orge, de 1995,
il faut y ajouter la protection de la dignité de la personne humaine,
introduite de façon autonome comme composante du pouvoir de police
administrative, même au détriment de la liberté d’entreprendre. La police administrative
peut être exercée au nom de l’Etat, de la commune, du département. En cas de
faute, ce sont ces différentes personnes morales qui seront amenées à
réparer.Lorsque qu'une autorité de police prend une mesure, celle-ci restreint
une liberté dont l'exercice risque de porter atteinte à l'ordre public. Le juge
vérifiera donc que l’autorité de police a pris une mesure propre à concilier
les exigences contradictoires de l'ordre public et de l'exercice de cette
liberté ; des mesures proportionné, selon l’arrêt Auclair, du 16 janvier
1987. Profitant d’opportunité qu’offrait l’arrêt Baldy, du 17 aout 1917,
Corneille s’exprime, dans ses conclusions, en ces termes : « Pour
déterminer l’étendue d’un pouvoir de police dans un cas particulier, il faut
tout de suite se rappeler que les pouvoirs de police sont toujours des
restrictions aux libertés des particuliers, que le point de départ de notre
droit public est dans l’ensemble les libertés des citoyens, que la Déclaration
des droits de l’homme est, implicitement ou explicitement, au frontispice des
constitutions républicaines et que toute controverse de droit public doit, pour
se calquer sur les principes généraux, partir de ce point de vue que la liberté
est la règle et la restriction de police l’exception ».
Ainsi, le juge exerce
un contrôle maximum sur les mesures de police. De fait, comme le rappel l’arrêt
de 1951 Daudignac, l’autorité de police ne peut instituer un régime
d'autorisation, c’est à dire subordonner l’exercice d’une liberté à l obtention
d’une autorisation qu’elle délivrera. Seul le législateur a cette compétence.
De même, si la mesure de police n’est pas adaptée aux circonstances, la
personne publique commet une faute qui engage sa responsabilité. Il a ainsi été
jugé en 2009, dans l’arrêt Commune de Crégols. La protection, par le juge
administratif, des libertés individuelles, n’est ici limité que par l’exigence
du maintient de l’ordre public. De plus, l’atteinte à l’ordre public est
appréciée de manière relativement restrictive par le juge administratif. En
témoigne les différents arrêts relatifs à la liberté d’expression notamment en
matière artistique, comme en témoigne les arrêts Lutétia de 1959 et commune
d’Orvault en 2010. Parfois, le juge opère également une conciliation, un
compromis entre les deux valeurs à protéger. Ainsi, un recours pour excès de
pouvoir avait été formé contre le visa d’exploitation du film « baise
moi », sous prétexte que celui-ci portait atteinte aux bonnes mœurs et
devait être annulé. L’arrêt société promouvoir, a donc opéré une conciliation
en matière de liberté entre l’ordre public morale et la liberté de commerce et
d’industrie et d’information. Le compromis a été d’interdire ce film aux moins
de 18 ans. Il convient de bien comprendre ici que les circonstances
économiques, historiques, sociales et politiques jouent un rôle fondamental
dans l’appréciation et la conceptualisation de l’ordre public. Se comprend donc
mieux l’interdiction du film « Made in France » à la suite des
attentats du 13 novembre, malgré le fait que celui-ci soit, en soit, moins
choquant qu’un film à caractère sexuel tel que « baise moi » de Virginie
Despentes. De même s’explique l’interdiction de diffusion, en 1979, du film de Claude
chabrol à propos des noces rouges qui évoquaient un double homicide dans la
creuse en faisant du mis en examen un coupable alors qu’il n’avait pas encore
été jugé. Cependant, dans le contexte de l’état d’urgence, on peut remarquer
que le juge administratif est moins enclin à défendre les libertés
individuelles que l’administration. En effet, en application de l’article 6 de
cette loi, assignées à résidence, les militants écologistes concernés en ont
sollicité la suspensionauprès du juge des référés du tribunal administratif
territorialement compétent. Ces recours ont tous été rejetés, certains, après
audience, pour absence d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté
fondamentale, d’autres pour défaut d’urgence selon la procédure dite « de tri »
c’est-à-dire sans procédure contradictoire ni audience. L’utilisation de cette
procédure a une incidence directe sur les voies de recours, dès lors qu’elle
ferme la voie de l’appel devant le Conseil d’État, seul un pourvoi en cassation
pouvant alors formé. L’assignation à résidence portant une atteinte grave à la
liberté d’aller et venir, on peut s’interroger sur l’efficacité du conseil
d’Etat en matière de protection de certaines libertés en temps
« d’urgence ».
La nécessité de
maintenir l’ordre public est particulièrement prégnante en matière de mesures
d’ordre intérieur
B. La nécessité de
préserver l’ordre public par des mesures d’ordre intérieur.
Hauriou dit d’elles
qu’« elles sont la vie intérieur des services. Elles sont destinées à
régir l’organisation et le fonctionnement interne des services. Du fait de leur
liaison avec le pouvoir hiérarchique et de leur faible importance, pendant
longtemps, le conseil d’Etat se déclarait incompétent pour en connaître, alors
même qu’elles modifient l’ordonnancement juridique. Elles touchent
principalement aux domaines où l’ordre, la discipline doit régner : les
lycées, les casernes et les établissements pénitentiaires. Dans un arrêt
Chapou, de 1954, par exemple, le juge s’est déclaré incompétent pour connaitre
d’un recours entrainant pourtant une restriction de la liberté vestimentaire,
forme de liberté d’expression, considérant que la décision du directeur de
l’établissement avait le caractère d’une mesure d’ordre intérieur. Sur le même
considérant, trente ans plus tard, dans l’arrêt Caillol, le conseil d’Etat a
refusé de connaître d’un recours contre une décision d’un directeur de prison
qui avait placé un détenu au quartier d’isolement. Or le placement au mitard
est une mesure extrême attentatoire aux libertés, notamment à la liberté de
correspondance. Ainsi, dans ces trois domaines, l’ordre primait largement sur
les libertés. Cependant, dans les années 1976, la Cour Européenne des droits de
l’Homme a rendu une décision Engel, qui offrait la possibilité à un détenu
d’invoquer l’article 6 de la conventioneuropéenne de sauvegarde des droits de
l’homme, qui offre la possibilité à toute personne à « ce que sa cause
soit entendu ». Il faudra attendre les années quatre-vingt-dix pour que la
France, pays conservateur, en tire les conséquences. Dès lors, le juge
acceptera de contrôler la proportionnalité d’une mesure ou de statuer
lorsqu’une liberté est en jeu. Le juge administratif ne pourra plus considérer
qu’il s’agit d’une mesure d’ordre intérieur.
Ainsi, dans la lignée
de la jurisprudence européenne, l’arrêt Kherouaa, dite du « foulard
islamique » de 1992, exclut de la catégorie des mesures d’ordre intérieur
les règlements intérieurs des établissements d’enseignement et accepte de
contrôler leur légalité. En matière carcérale, dans les arrêts Marie et
Hardouin de 1995 le Conseil d’Etat suit la nouvelle définition du commissaire
du gouvernement Friedman, considérant que dès lors que dès lors que des
sanctions portent atteinte à des droits ou libertés fondamentaux, le juge peut
en contrôler la légalité et opérer un contrôle de proportionnalité de la mesure
de sanction.Dans les arrêts Boussouar,
Planchenault et Payet de 2007, le Conseil
d’Etat a encore assoupli la notion dans les établissements pénitentiaires,
confirmant ainsi l’inexorable réduction de la catégorie des mesures d’ordre
intérieur.Il s’agissait d’un contexte dans lequel il y avait beaucoup de
rotations pénitentiaires en raison de multiples évasions. Le juge administratif
élargie les possibilités de recours des détenus. Il revient également sur les
règles relatives au travail en prison (assujetties à un contrôle). Ces arrêts
suivent les propositions du rapporteur public, qui considère qu’il faut
raisonner par catégories de mesures. Ce qui importe désormais est l’objet
disciplinaire et surtout les conséquences que ça implique sur les droits et
libertés du détenu. Les mesures disciplinaires se sont ainsi assouplies. Plus
récemment le Conseil d’Etat a considérer que l’administration pénitentiaire ne
pouvait faire entrave au droit de propriété (…) (voir arrêt Dedans dehors)Cependant, avant tout
recours contentieux, l’intéressé doit former un recours gracieux puis, en cas
d’échec un recours hiérarchique. L’arrêt Queralt de 1975 en fait d’ailleurs un
PGD.Il y a aussi de nombreuses mesures d’ordre intérieur qui visent les
fonctionnaires. Le supérieur hiérarchique a le pouvoir d’organisation du
service. En principe ces mesures d’organisation du service sont des mesures
insusceptibles de recours en excès de pouvoir. L’acte deviendra un acte
administratif si il porte atteinte aux garanties statutaires de l’agent.
Ainsi, le rofesseur
René Chapus écrivait : « Le droit administratif évolue aujourd’hui plus
nettement qu’hier vers un droit des libertés publiques. Cependant que la
juridiction administrative tend à répondre à la façon dont elle est communément
conçue : une juridiction des droits de l’homme » tenue de faire respecter les
libertés individuelles inhérentes à chaque homme.
